Председателят на Върховния административен съд (ВАС) Георги Чолаков ще продължи да ръководи съда и след 22 ноември 2024 г., когато изтича 7-годишният му мандат, но като изпълняващ функциите. Това реши Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС) с осем гласа „за“ и два „против“.

В подкрепа на решението гласуваха Боян Магдалинчев, Боян Новански, Даниела Марчева, Драгомир Кояджиков, Вероника Имова, Севдалин Мавров, Стефан Гроздев и Цветинка Пашкунова, а против него бяха председателката на Върховния касационен съд Галина Захарова и Атанаска Дишева. Олга Керелска отсъства, а Чолаков си направи отвод и не участва в обсъждането и гласуването.

В изказванията си застъпниците и на двете виждания посочиха, че случаят е прецедент и за него липсва законова уредба. Спорен въпрос беше дали Решение №4 от 2005 г. на Конституционния съд по к.д. 11/2004 г., с което е обявен за протиконституционен текст от Закона за съдебната власт, с който се удължава конституционно установеният 7-годишен мандат на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, е приложимо в конкретния случай.

Във въпросното решение КС казва: „С оглед на изложеното за определянето срока по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, без да се предвижда възможност за продължаването му и като се въвежда същевременно забрана за повторно избиране, следва да се приеме, че този срок е интервалът от време, през който тримата магистрати заемат и изпълняват съответната длъжност, той изтича с изтичането на седемте календарни години и тогава настъпва краят на мандата на назначените лица, а с приключването му се прекратяват техните правомощия и по-нататъшното им упражняване е недопустимо„.

Становището на Георги Чолаков

В края на октомври председателят на Комисията за атестирането и конкурсите към СК на ВСС Драгомир Кояджиков е изпратил писмо до председателя на ВАС Георги Чолаков, в което пита дали изразява съгласие да бъде определен за и.ф. ръководител до избирането на нов. Кояджиков се мотивира с решение на Съдийската колегия от октомври 2018 г., когато кадровиците най-общо решиха за изпълняващ функциите административен ръководител да определят председателите изтекли мандати.

Във връзка с това запитване, шефът на ВАС е изпратил становище до КАК, в което обяснява защо се е съгласил да бъде и.ф. ръководител.

Най-важният, първи въпрос, който е засегнал Чолаков е във връзка с практиката на Конституционния съд.

„Установих, че няколко решения са относими към мандатността като основен принцип на конституирането и функционирането на органи на публичната власт и в частност към мандатите на органите на съдебната власт и специално на председателя на ВКС, председателя на ВАС и главния прокурор (Решение № 13 от 15 декември 2010 г. по к.д. 12/2010; Решение № 12 от 27 септември 2022 г. по к.д. 7/2022 и Решение № 4 от 21 април 2005 г. по к. д. 11/2004).

По отношение на тълкуването на понятието мандат с Решение № 13 от 15 декември 2010 г. по конституционно дело 12/2010 КС приема, че „конституционното понятие мандат е установен период от време, в който орган на публичната власт осъществява правомощия, предвидени в Конституцията или в закон, като правният режим на мандата на органите на публичната власт се определя от конституционни и от законови норми“.

В същото решение се дава тълкуване и относно предсрочното прекратяване на мандат като КС приема „Предсрочно прекратяване на мандат, установен от Конституцията, може да се извърши единствено на основанията, предвидени в нея. Ако в нея основания не са предвидени – на основанията, предвидени в закон“, обяснява Чолаков.

Нататък се спира на решението на КС по отношение на мандата на Инспектората към ИВСС:

„С Решение № 12 от 27 септември 2022 г. по к. д. 7/2022 КС приема, че „продължаването на изпълнението на възложените функции би могло да се определи като „несъщинско удължаване“ на определения мандат, защото не засяга установения срок и реда за избиране на съответния държавен орган, така както са предвидени в Основния закон. То е защитен механизъм, приложим в изключителни ситуации, при които не са избрани членовете от състава на определен колективен конституционно установен орган, минимално необходими, за да функционира той, и при липсата на други, установени изрично, конституционни (законови) механизми за продължаване на дейността на държавния орган. Да се допусне, че такъв защитен механизъм е изключен от духа и разума на Конституцията означава, че се допуска създаването на неконституционна ситуация, тъй като неподчиняването на върховенството на правото (на установените за всички еднакви, общи правила) от държавен орган, овластен с конститутивна компетентност, е делегитимиране на установения демократичен държавен ред“.

Вече що се отнася до т.нар. трима големи в съдебната система, председателят на ВАС коментира и Решение № 4 от 21 април 2005 г. по к. д. 11/2004 г.

По това дело КС обяви за противоконституционен чл. 28, ал. 9, изр. второ от ЗСВ, който е предвиждал, че „До встъпване в длъжност на нов председател на Върховния касационен съд, председател на Върховния административен съд или на главен прокурор досегашният продължава да изпълнява длъжността“.

„В мотивите на това решение се посочва, че „срокът, за който президентът по предложение на Висшия съдебен съвет назначава председателите на върховните съдилища и главния прокурор, е седем години. Този срок е установен с чл. 129, ал. 2 от Конституцията. При приемането на конституционната разпоредба той е определен, като са съобразени въведената със същата разпоредба забрана за повторно избиране и срокът на пълномощия на Народното събрание, което избира единадесет от членовете на Висшия съдебен съвет.

В същото решение КС обсъжда и хипотезата за продължаване на 7-годишния мандат, като приема, че „Възможност за неговото продължаване не е предвидена. В Конституцията няма изрична уредба, позволяваща продължителността на срока да бъде увеличена, каквато уредба съществува примерно по отношение на срока на пълномощия на Народното събрание в чл. 64, ал. 2. Тя не може да се извлече и от изискването тримата магистрати не само да се назначават, но и да се освобождават от президента. Това изискване няма отношение към продължителността на срока“, напомня Георги Чолаков.

След това той е направил анализ на решенията и е стигнал до следните изводи:

Мандатът е седем години по силата на Конституцията и той не може да бъде удължаван или продължаван нито по силата на специален закон, нито по решение на държавен орган.

Целта на 7-годишният мандат е да гарантира стабилност на статуса на председателя на ВАС и неговата несменяемост на заеманата   длъжност, освен при наличието на изчерпателно изброените основания в Конституцията за прекратяване на правомощията им преди изтичане на посочения 7-годишен срок.

В рамките на законоустановения мандат нито по решение на кадровия орган на съдебната власт, нито посредством указ на президента не може да бъде предсрочно прекратен мандата на председателя на ВАС без да са налице основанията в Конституцията.

„С оглед на тези съображения установих, че между фигурата изпълняващ функциите председател на ВАС и мандатно определения председател на ВАС, макар да съществува сходство в правомощията, е налице съществена разлика, изразяваща се в следните три аспекта:

По отношение на целта на дадените правомощия – определянето на изпълняващ функциите председател на ВАС представлява защитен механизъм, приложим в изключителни ситуации, водещи до невъзможност да бъде избран титуляр.

По отношение на срока на дадените правомощия – при изпълняващия функциите председател на ВАС упражняването на правомощията има краткосрочен характер и не е възможно изграждане на концепция и реализиране на цели.

По отношение на несменяемостта на двете фигури – при изпълняващия функциите председател на ВАС предсрочното прекратяването на правомощията се допуска по дискреционна преценка на кадровия орган, което е недопустимо при мандатно определения председател на ВАС.

С оглед на гореизложеното формирах извод, че определянето на изпълняващ функциите председател на ВАС от страна на кадровия орган по своята правна същност не представлява удължаване или продължаване на изтекъл мандат, тъй като определеното за изпълняващ функциите лице не може да се позовава на мандатността като принцип, гарантиращ неговата несменяемост, не може да реализира концепция за управление, като изпълнението на възложените му функции представлява защитен механизъм, обезпечаващ за кратък период работата на съда“, пише Чолаков и заключава, че по тези съображения не намира законова пречка да бъде определен за и.ф. председател на ВАС.

Нататък той се спира на въпроса кой орган е компетентен да вземе това решение – Съдийската колегия или Пленумът на Висшия съдебен съвет. Позовавайки се на оскъдната, по думите му, практика на ВАС, имайки предвид определенията на тричленен и петчленен състав на съда, с които на практика беше утвърдено определянето на Борислав Сарафов за и.ф. главен прокурор, Георги Чолаков стига до извода, че компетентна е Съдийската колегия.

Следващият въпрос, който засяга, е свързан с практиката на СК на ВСС от 2018 г. насам, според която ръководители с изтекъл мандат се определят за временни шефове. Тук Чолаков дава само няколко примера за подобни решения на колегията.

Последният въпрос, който поставя, е свързан с проведения на 30 октомври т.г. Пленум на ВАС, на който той е поискал съгласието на колегите си да участва в процедурата за определяне на и.ф. От 92-ма присъстващи съдии, 91 са го подкрепили.

Мненията „против“

Атанаска Дишева и председателят на ВКС Галина Захарова изразиха несъгласие с предложението на КАК.

Дишева най-напред се спря на термините „изпълняващ длъжността“ и „изпълняващ функциите“. По думите ѝ няма смислова и съдържателна разлика между тях. „В доктрината и практиката е възприето виждането, че длъжността представлява съвкупност от трудови функции, които са определени с нормативен акт за определена нормативна позиция. В случая става въпрос за длъжността председател на ВАС и това, което Конституцията и законите предвиждат като правомощия на председателя на ВАС представляват длъжността. Функциите са част от нейното съдържание, те са присъщи на длъжността“, каза Дишева.

В тази връзка тя застъпи виждането, че и.ф. председателят на ВАС има всички правомощия като титуляра и може да участва в заседанията на ВСС.

Тя възрази и срещу позоваването на решението на СК от 2018 г., с което колегията въведе правилото административни ръководители с изтекъл мандат да бъдат определяни за и.ф. По думите ѝ то в случая е неприложимо сега, защото няма идентичност на статута и правомощията председателите на ВКС и ВАС и на ръководителите на останалите съдилища. Дишева посочи и някои разлики като например кой орган избира тримата големи и необходимостта от президентски указ за тяхното назначаване, докато останалите ръководители се избирали по съвсем друга процедура, изтъкна и че тримата големи за членове на право на ВСС, другите не са и т.н.

Атанаска Дишева коментира и подкрепата от Пленума на ВАС като заяви, че уважава колегите си, но тяхното съгласие Чолаков да участва в настоящата процедура е неотносимо, защото ЗСВ не предвижда такава възможност. „Може да приемем становището на съдиите като оценка за качествата на г-н Чолаков, но тази позиция не може да бъде меродавна за нас“, каза тя.

А дали председателят на ВАС може да бъде определен за и.ф. – отговор на този въпрос по думите на Дишева може да бъде намерен в разпоредбите на Конституцията и няколко решения на КС.

Посочи, че смисълът на мандата е определена длъжност в системата от държавни органи да бъде заемана от конкретно лице за определен период от време. В тази връзка цитира становище на бившия конституционен съдия Румен Янков по к.д.8/2005 г., в което той казва, че смисълът на мандата е да бъде ограничена възможността от злоупотреба.

Каза още, че според чл. 129, ал. 2 от КРБ мандатът на тримата големи е седем години без право на повторно избиране и смисълът е този мандат да не може да бъде продължаван при никакви обстоятелства.

„Определяне на титуляра да заеме същата длъжност като и.ф. председател представлява заобикаляне на конституционната забрана за повторно назначаване на същата длъжност. Изведените от г-н Чолаков цитати на РКС №4 от 2005 г. не представляват същността на решението. Чл. 129, ал. 2 забранява повторно заемане на длъжността, другото е заобикаляне на конституционната разпоредба“, каза Дишева.

Тя изтъкна, че в цялата практика на ВСС няма нито един друг случай, в който един от тримата големи, които са заемали титулярната длъжност, след изтичане на мандата, да бъдат определени за и.ф.

Председателят на ВКС Галина Захарова се спря основното на РКС №4 от 2005 г. като напомни и някои становища, които са постъпили по к.д. 11/2004 г.

„При прочита на постъпилите становища по това дело всъщност се установява, че в огромната си част се дискутира не въпроса дали с цитираната разпоредба на ЗСВ се удължава със закона мандата на председателите на ВКС и ВАС и на главния прокурор, а обстоятелството дали след прекратяване на мандата, старият председател на ВКС и ВАС главен прокурор може да изпълнява длъжността, на която е изтекъл съответния мандат. Струва ми се, че когато е разгледал делото, КС е имал много ясна представа с каква всъщност хипотеза се занимава“, изтъкна Захарова.

В тази връзка припомни становищата на ВСС, правителството, министъра на правосъдието, главния прокурор и Асоциацията на прокурорите, които именно този въпрос обсъждат – че в хипотеза на изтекъл мандат до назначаването на нов председател на ВКС и ВАС и главен прокурор, функциите на длъжността следва да се изпълняват от досегашните ръководители.

„Така, че, колеги, след като правният въпрос се е съсредоточил в това какво всъщност означава да се изпълнява длъжността, същата длъжност, от лице, чийто мандат е изтекъл и това допустимо ли – това е предметът на това конституционно дело. Не иде реч за удължаване на мандата със законна, нито за посочване на друг срок за прекратяване на мандата. Тъкмо в този контекст се е произнесъл КС“, каза Захарова.

Допълни още, че в този контекст се говори за изпълнение на длъжност, изпълнение на функции, изпълнение на правомощие, среща се и изпълнение на задължения на тримата големи, което всъщност КС приравнява на заемане на длъжността. „Съвсем ясно е обективирано мнението на КС, че оспорената разпоредба позволява на тримата големи да продължават да изпълняват длъжността след изтичане на мандата, а това означава, че всъщност се увеличава и променя срокът след изтичането на допустимите седем години“, поясни шефката на ВКС и допълни, че КС дори е използвал израза, че щом изпълнява длъжността, председателят на ВКС и ВАС и главният прокурор всъщност заема тази длъжност.

„По мое мнение с РКС №4 от 2005 г. е взето отношение още тогава, през 2005 г., по въпроса за  възможността за допускане на хипотезата, която разглеждаме сега. Далеч съм от мисълта да сравнявам ситуацията тогава и сега. Напротив – съдейки по изключително мощната подкрепа на Пленума на ВАС за председателя на съда, нищо фатално няма да се случи той да бъде определен за и.ф. Същественото обаче е, че някои решения имат дългосрочно значение. Някои тълкувания, които не са основани на постоянно, еднозначно тълкуване, може да изиграят лоша шега, не само на съдилищата, но и в по-широк мащаб“, заяви още Галина Захарова.

Мненията „за“

В подкрепа на предложението Чолаков да бъде определен за и.ф. се изказаха Даниела Марчева, Вероника Имова, Боян Магдалинчев и Цветинка Пашкунова.

И четиримата застъпиха позицията, че случаят е уникален, Съдийската колегия за първи път е изправена пред подобна хипотеза и че в Закона за съдебната власт няма регламентация по въпроса.

Заради това по аналогия трябвало да се прилагат най-близките разпоредби.

Според Даниела Марчева в ситуация, в която конституционният законодател не е уредил въпроса за и.ф., колегията трябва да се облегне на най-близката уредба. Тя изтъкна, че едва ли има сериозен и дълбок спор какви са единствените възможности пред кадровиците.

По думите ѝ отговор на въпроса дали титуляр може да бъде определен за и.ф. председател може да се извлече от чл. 175, ал. 4 от ЗСВ като посочи, че при предсрочно прекратяване на мандата на административен ръководител, неговите функции се изпълняват от определен от съответната колегия негов заместник до избора на нов титуляр. В тази разпоредба тримата големи не са извадени пред скоба, стана ясно от думите ѝ. Същата е ситуацията и с чл. 168, ал. 7 от ЗСВ, където се казва, че при отстраняване от длъжност на административен ръководител, функциите му се поемат от определен от колегията заместник като отново тримата големи не са изключение.

Що се отнася до Решение №4 от 2005 по к.д. 11/2004 г., тя заяви, че то касае различна хипотеза от настоящата. С него КС е обявил за противоконституционен текст от ЗСВ, който удължава мандата на председателите на ВКС и ВАС и на главния прокурор. Според Марчева съображенията на КС не може да се приложат в настоящия случай, защото не ставало дума за удължаване на мандата.

Вероника Имова на свой ред цитира друго решение на КС – РКС №1 от 2022 г. по к.д. 17/2021 г. Предмет на делото пред КС беше питане дали министърът на правосъдието може да иска предсрочно прекратяване на мандата на тримата големи.

В тази връзка Имова цитира решението в КС, в което се казва, че „Конституцията установява статуса на председателите на ВКС и на ВАС и на главния прокурор с оглед на три качества: на магистрати (общото название за конституционно изброяваните съдии, прокурори и следователи), на административни ръководители (съответно на ВКС, ВАС и прокуратурата) и на членове по право на ВСС (определяни по специфичен конституционно закрепен начин представители на съдебната власт). Следва да се приеме, че за тях важат всички правила за по-общото им качество (магистрати), които не са дерогирани от изрично посочени правила за по-специфичното (висши представители на съдебната власт членове по право на ВСС). 

Имова заяви, че след изтичането на мандата на председателя на ВАС, той губи качеството си на член по право на ВСС, но запазва качеството си на магистрат.

Тогава по думите ѝ вече е приложим съдебният закон и по-специално чл. 168, ал. 7 от него.

„Решение №4 от 2005 г. на КС не се отнася за настоящия казус. С чл. 28, ал. 2, изр. второ от ЗСВ на практика се продължаваше 7-годишният мандат на титуляра, което е било конституционнонесъвместимо с чл. 129, ал. 2 от КРБ.

При условията на изтекъл мандат би могло да се приеме, че председателят на ВАС би могъл да бъде определен за изпълняващ функциите. Спрямо него отпадат част от конституционно установените характеристики на този конституционно установен орган и поради това мотивите на КС са неприложими в нашия случай“, каза Имова.

И допълни: „Определянето на съответното лице с изтекъл мандат за и.ф. председател до избора на нов титуляр е лишено от пълен обем от правомощия, които след изтичане на мандата на този орган, вече не би могъл да се счита, че продължава да изпълнява. Продължаването на изпълняването на функциите е равнозначно на продължаване на изпълнението на длъжността, която обединява качества, които са присъщи само на конституционно установен орган, който пък се лишава от част от тези качества при изтичане на мандата“.

Нататък тя продължи с думите, че след изтичането на мандата и.ф. председателят на ВАС губи качеството си на член по право на ВСС и придобива качеството на административен ръководител такъв, какъвто е очертан в ЗСВ.

„В случая нямаме продължаване на длъжността, а имаме нова хипотеза на възлагане на изпълнение на функциите, които са по-ограничени по обем от тези, които са придадени по Конституция на председателя на ВАС. Този прочит на статуса на един от тримата големи не би следвало да противоречи на нито едно от очертаните решения на КС“, каза още Имова.

Боян Магдалинчев също отбеляза, че в ЗСВ няма регламентация за това как се определя и.ф. председател на върховен съд.

По думите му два са важните моменти в конкретната хипотеза. На първо място, този, който бъде определен за и.ф., ще е лишен от мандат и органът, който го е избрал,  може във всеки момент да го замени.

Вторият е, че и.ф. председателят на ВАС е лишен от правото да участва в заседанията на Пленума на ВСС и на колегията. Той може да ги сезира, но не и да участва във вземането на решения.

Цветинка Пашкунова определи ситуацията като уникална и се съгласи, че въпросът не е уреден в закона. И това е наложило през 2018 г. Съдийската колегия да реши как да определя и.ф. председателите.

Тя на свой ред цитира друго решение на КС – РКС №3 от 2018 г., което тълкува чл. 129, ал. 6 от КРБ, в която се казва, че административните ръководители в органите на съдебната власт, с изключение на тези по ал. 2, се назначават на ръководната длъжност за срок от пет години с право на повторно назначаване.

Във въпросното решение на КС по думите на Пашкунова имало много важно изречение, което давало отговор на сегашната заплетена ситуация. КС акцентира върху граматическото тълкуване на чл. 129, ал. 6 от КРБ, а именно, че ограничението на броя на мандатите е свързано със заеманата длъжност, а не с лицето, което я заема, посочи Пашкунова.

В изказванията си част от членовете на съвета многократно се позоваваха и на решението на СК от 2018 г., с което беше въведено правилото председатели на съдилища с изтекли мандати да бъдат определяни за и.ф.

По този повод Дишева риторично попита кое е с по-голяма сила – това решение, или решението на Конституционния съд. „КС е казал, че подобно удължаване на мандата не може да стане със закон, но пък ние сега казваме, че с нашата практика може да го направим“, заключи Дишева.

Както стана ясно, осем от членовете на СК подкрепиха предложението на КАК, а двама бяха против.

Източник: www.news.lex.bg